国有企业下岗职工出中心的补偿问题
孙群义
中国劳动和社会保障部劳动工资研究所
一、“出中心”问题的由来及发展
再就业服务中心是在政府指导下，由企业建立的负责保障本企业下岗职工基本生活并帮助下岗职工实现再就业的管理服务机构。
根据国家有关规定，下岗职工在中心的期限一般不超过3年，期满仍未再就业的，要与企业解除劳动关系，转为失业人员，按规定享受失业保险待遇，最长期限为2年；期满仍未就业的，收入低于城镇居民最低生活费标准的享受社会救济。
1996年7月，再就业服务中心出现于上海；1998年5月，中央政府召开“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”，提出所有有下岗职工的国有企业都要建立再就业服务中心，所有下岗职工都要进中心的目标；至1998年9月，全国所有有下岗职工的国有企业基本上都建立了再就业服务中心；截至2000年6月，全国已建立再就业服务中心12万个，长年保持在中心接受托管的下岗职工有600万人左右。如1999年，全年下岗职工人数1174万，其中上年结转610万，当年新增564万，全年共减少524万，其中有492万实现了再就业，到1999年底全国国有企业下岗职工653万，其中93%进入再就业中心；截止2001年6月底，全国国有企业累计下岗职工2400多万，有近1600万出中心，近200万通过企业内部退养的方式得到安置，现在还在中心的约有630万。
1998年中发10号文件就此工作做出规定，并要求下岗职工3年协议期满都要“出中心、断关系”。“断关系”就是要解除劳动关系，所以，下岗职工出中心的关键问题就是解除劳动关系的问题。而解除劳动关系的关键是经济补偿问题。
二、出中心的现状和主要措施
（一） 全国的基本情况
从1998年至2001年，最早进中心的下岗职工已经3年期满，从2001年下半年开始，协议期满下岗职工出中心开始进入高峰。并且，各地在下岗职工出中心的过程中，普遍采取了先易后难的步骤，今后协议期满的下岗职工将更多集中在困难企业，而且企业筹集资金的潜力越来越小，难度越来越大。
根据劳动保障部门的调查分析，全国各地区按下岗职工出中心的难度可分为三类：
第一类地区：下岗职工可以提前出中心，主要有北京、上海、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南等8个东部沿海省市，三季度末在中心的下岗职工有34.1万，占全国的6.4%；
第二类地区：出中心压力相对较大，但措施比较得力，出中心有可能比较平稳。主要有天津、内蒙、安徽、广西、重庆、青海、宁夏、新疆和新疆兵团等9个省区单位。三季度末在中心的下岗职工有92.7万，占全国的17.5%；
第三类地区：出中心任务重，客观条件差，形势严峻。主要有河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、江西、河南、湖北、四川、贵州、云南、陕西、甘肃等14个省区，三季度末在中心的下岗职工有402.8万，占全国的76.1%。
（二）较好地区的情况和做法
浙江、福建等省只有几万职工留滞中心，山东省已有55个县市实现了并轨，其中烟台、青岛、莱芜、东营4个市所属县市区全部实现了并轨。
江苏省江阴市宣布再就业工作已经基本结束，政府工作重心将转移到市场就业服务体系的确立。
福建省的厦门、泉州、漳州、三明等市在2000年7月就采取“即进即出”的做法，下岗职工一进中心就直接与企业解除劳动关系，真想市场就业，2001年1月开始，全省新增下岗人员已不再进入中心，而是直接进入劳动力市场，未就业的纳入失业保险。
浙江省采取企业产权和劳动两项制度联动改革的办法，主要内容是，政府建立“企业改制基金”，主要用于职工的经济补偿和安置以及续接社会保险。其资金主要是通过国有企业在转制中通过产权转让、房产转让、土地出让等多种途径解决的。对职工按照“转变身份、适当补偿、承认工龄、续接社保”的办法理顺劳动关系。至2000年底，改制企业职工的劳动关系转换率达到了70%—80%。1
（三）一般地区的情况和措施
如内蒙地区，1998年以来，全区累计有78.3万国有企业下岗职工进入中心，有67.2万出中心实现再就业，目前仍有11.1万留滞。
他们的主要措施是，1、实现再就业后解除劳动关系；2、协议期未满提前领取剩余的生活费后解除劳动关系；3、自谋职业解除劳动关系；4、结合企业改制解除劳动关系；5、“协保”解除劳动关系等。对于安排到再就业基地和办理“协保”解除劳动关系的人员，企业不再支付经济补偿金，也不再享受失业保险待遇。
（四）困难地区的情况
如辽宁省年底前将有34万下岗职工出中心并与企业解除劳动关系。但是有70%的企业无法筹集应由企业承担的经济补偿金；有85%的企业无力偿还拖欠职工的债务。
河北省，1998年至2000年全省有70万国有企业职工下岗进中心，同期出中心有48万，到三季度末还有20多万职工留在中心。大多数企业没有支付补偿金和拖欠职工债务的能力。
湖南省从1998年到2000年三季度末，累计有72.8万国有企业下岗职工进中心，已经出中心的累计有25.8万，但是出中心的有7成未解除劳动关系。中心内实有47万（居全国第三位），占全省国有企业在职职工的17%（居全国第一位）。据测算，下岗职工人均补偿金为1.29万元。已出中心的18万人需24亿元；还有40万人要陆续解除劳动关系，需要52亿元。另外，企业拖欠下岗职工各种债务人均约7600元。据对下岗职工所在企业的抽样调查，有66%的企业无支付能力；有20%的企业有部分支付能力；有14%的企业有支付能力。他们的主要措施是，允许出中心与解除劳动关系分开处理；企业改制后，利用盘活资产的资金和政府财政补助资金支付。
四、现行出中心的补偿标准和做法
（一） 国家规定的补偿标准
根据《中华人民共和国劳动法》第二十八条规定“用人单位依据本法第二十四条、第二十六条、第二十七条的规定解除劳动合同的，应当依照国家有关规定给予经济补偿。”
下岗职工出中心的关键问题是解除劳动合同，而职工下岗进中心实际是《劳动法》第二十七条规定的“经济性裁员”的一种过渡形式。《劳动法》第二十七条规定“用人单位……生产经营状况发生严重困难，确需裁员的，……可以裁减人员”。
根据《劳动法》的规定，裁减人员就要给予经济补偿。1994年12月3日劳部发【1994】481号文件《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》第九条规定：用人单位生产经营状况发生严重困难，必须裁减人员的，用人单位按被裁减人员在本单位工作的年限支付经济补偿金。在本单位工作的时间每满一年，发给相当于一个月工资的经济补偿金。
同法第五条规定“经劳动合同当时人协商一致，由用人单位解除劳动合同的，用人单位应根据劳动者在本单位工作年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金，最多不超过十二个月。工作年限不满一年的按一年的标准发给经济补偿金”。
同法第十一条规定“本办法中经济补偿金的工资计算标准是指企业正常生产情况下劳动者解除前十二个月的月平均工资。用人单位依据本办法第六条、第八条、第九条解除劳动合同时，劳动者的月平均工资低于企业月平均工资的，按企业月平均工资的标准支付”。
（二） 各地区、各行业的补偿标准
由于各地区、各行业经济发展水平差异较大，而且经济补偿金主要是企业或地方财政支付，所以各大企业集团、地方政府大都根据自己的支付能力对出中心人员和一次性安置人员另行规定了完全不同于中央政府规定的经济补偿金标准。
如有的企业对具有20年以上工龄的下岗职工只付给几千元的经济补偿金；而有的企业则高达6万元甚至10万元；有的企业和地区按国家规定，最高不超过12个月的本人工资标准给予补偿，有的企业和地区则分类对待，对合同制工人和原固定工实行不同的标准；相对来讲，垄断性行业的职工补偿标准普遍较高，如某行业采用“买断”工龄的方式搞分流，每一工龄年的补偿标准为4000元。
按照国家经贸委的文件规定，列入资本优化试点城市的计划内破产的企业，职工的安置费为当地当年社会平均工资的3倍。一般为2—5万元。而下岗职工解除关系的补偿金大多数为1万元左右，还有2000多元的。这样就产生了巨大的矛盾。
内蒙地区，支付补偿金的标准，全区人均大约为2000元至3000元，中央属企业为1万元左右；
海南省商贸系统的标准，一是以94年职工套改后的档案工资为基数乘以其实际工龄，作为安置费，人均2万元左右；二是距法定退休年龄不足3年的预付一定数额的社会保险费和生活费；三是一次性补缴改制前欠缴的社会保险费；四是对改制前已退休而养老水平过低的一次性发放2000元—3000元的补助金。
（三） 补偿金的测算
因发生大量下岗职工现象的企业大都是困难企业，所以支付经济补偿金的关键所在是钱的来源问题。
2000年国有企业月平均工资报酬770元2，2001年约有400万下岗职工已经或将要出中心，按平均工龄15年计算3，每人需要支付1.16万元，全年共需要支出462亿元。相当于上年国有企业职工工资总额的11%4。问题是这些企业大都没有支付能力。据调查，对于老职工一般支付经济补偿金标准还要高一些，所以所需费用还要大一些。
根据劳动保障部门的典型调查，大多数企业无力筹集下岗职工出中心的经济补偿金，另外还有60%—70%的下岗职工与企业存在债权债务关系，如江西省，三年下岗职工出中心共需支付经济补偿金32.6亿元，而资金缺口达24.4亿元；辽宁省有70%的下岗职工所在企业无力筹集经济补偿金，85%的企业无力偿还各项欠债；湖南60%以上的企业完全没有支付的能力，14%的企业只有部分支付能力。
（四） 补偿及资金筹集措施
国家经贸委、财政部、劳动保障部等部门规定，允许国有企业用国有资产变现收入用以支付职工下岗分流的经济补偿金。
河北、山东等地规定，企业经与下岗职工协商，可将经济补偿金和其他债权折算为购房款；
江苏、湖南等地规定，企业可与下岗职工协商签订分期支付协议；
山西、福建等地允许企业通过资产变现、转让土地使用权等办法筹集资金或由财政给予补贴；
河南、湖北、新疆等地为鼓励下岗职工提前出中心解除劳动关系，规定可一次性支付下岗职工在中心应享受的基本生活费；
北京、重庆等地规定，除一次性支付经济补偿金外，可适当给予现金奖励；
山西等地规定，可以由财政代缴基本养老保险、医疗保险等，用以抵顶经济补偿金。
五、经济补偿金的列支和纳税
（一） 经济补偿金的列支
1994年12月3日劳部发【1994】481号文件《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》第十二条规定，“经济补偿金在企业成本中列支，不得占用企业按规定比较应提取的福利费用”。这是对正常情况下小量的经济补偿金的规定，对于大量的下岗职工经济补偿问题，已经无法做出规范的列支规定，这些困难企业无论从什么渠道，只要能够拿出钱来补偿，国家都会给予支持的。
（二） 经济补偿金的纳税
由于经济补偿金属于个人收入，而且个人所得税属地税收入，所以过去各地区大都按照国家规定，对其按照职工个人工薪收入个人所得税。后因企业和下岗职工反映强烈，财政部、国家税务总局2001年9月10日（财税[2001]157号）《关于个人与用人单位解除劳动关系取得的一次性补偿收入免征个人所得税问题的通知》规定，从2001年10月1日起，解除劳动合同取得的一次性收入（包括用人单位发放的经济补偿金、生活补助费和其它补助费用），其收入在当地上年职工平均工资3倍以内的部分免征个人所得税；破产企业职工取得的一次性安置费收入免征个人所得税；领取时缴纳的住房公积金、医疗保险费、基本养老金、失业保险费可以在征税时一次性扣除。
六、亟待解决的问题及对策建议
（一） 国有困难企业无能力筹措经济补偿金的问题。
现象：除了经济补偿金外，大量的困难企业还欠下岗职工的欠发工资、未报医药费、应还集资款等各种债务。
对策建议：应由中央国资管理部门统一变现优质国有资产等措施筹措资金，并通过中央财政转移支付的方式给予补偿；发行专项国债和彩票。这是关系民生、国本的天字第一号大事，应该用所有合理合法的手段加以解决，当然不能侵犯他人的利益，象国有股高价减持的傻事不能再做了。
（二） 补偿差异过大，对大龄下岗职工来说，补偿标准过低。
现象：在欠发达地区，实际补偿标准低于国家规定标准。用几千元就把再就业能力很弱的老职工推出门，等于是一种犯罪。
对策建议：
1、 对下岗职工，应允许把提前内退年龄提前到距退休年龄10年；
2、 45岁—50岁再就业很困难的大龄下岗职工，应允许保留其到龄办理内退和正常退休待遇；
3、 应允许改制的国有企业，在改制过程中“买断”老职工的工龄，并解决其改制前的补充养老保险善后问题。
（三） 不同时期、不同企业出中心的职工补偿标准差异引发的矛盾。
现象：在同一地区，效益好的中央属企业支付的经济补偿金相当效益差的地方属企业数倍；在同一企业，由于前后适用政策的变化，造成前、后下岗职工的补偿标准不同。
对策建议：中央及各级政府部门都应协调所属企业的政策，特别是在中央属企业与地方企业之间的标准矛盾，对同类情况应按统一的国家标准作为基本标准给予补偿，对有能力超标准补偿部发建议作为企业补充养老和医疗保险处理。
（四） 其它有关问题（略）
注：1转引自2001年12月6日《工人日报》的有关文章。
2《中国劳动统计年鉴—2001》191页
31986年10月，国务院颁布《国有企业实行劳动合同制暂行规定》，以后新招收工人实行正常劳动合同，以前的固定工转为劳动合同制人员，要进中心给予保障，他们的平均工龄要在15年以上。
4根据《中国劳动统计年鉴—2001》191页数据推算
